开门立法凝共识良法善治写担当

2017-03-10 15:39

3月7日，兰州市一项前所未有的立法调研走进了什川古梨园，同时，标志着一次针对县域内的专项事务立法也正式摆在了兰州市人大立法工作的案头。在这次调研后，市人大将对什川古梨园的建设与保护进行立法。而这只是今年兰州市人大众多立法中的一项。立法工作是市人大常委会四项基本职能的首位职能，也是地方组织法、立法法等法律赋予我市人大的重要职能。如何让法律既切中当下要害，又为未来的发展预留足够空间？如何让法律最大程度地凝聚社会共识、反映各方诉求？一部良法的出台，离不开立法者精益求精的工匠精神。
围绕中心人大立法聚焦热点
如果在街头随机询问市民，兰州近几年最大的变化，大多数市民的第一个答案就是空气质量好转。
兰州大气污染治理的成就是显而易见的，而在背后发力的人大立法工作也功不可没。近几年来，兰州市人大常委会涉及节能减排、大气污染治理、环境卫生、生态建设等方面立法和法律法规修订就有很多。例如，为加强清洁能源的使用，制定和修改了城镇燃气管理条例，煤炭经营使用管理条例；为优化和改善兰州市的空气质量，出台了兰州市大气污染管理条例；为加强生态环境建设，修订了南北两山绿化管理条例；为引导市民参与环境建设与大气污染防治，出台了公共场所控制吸烟管理条例和烟花爆竹安全管理条例。
其实，梳理兰州市人大常委会的立法工作，脉络十分清晰。那就是围绕中心工作，坚持党对地方立法工作的领导，充分发挥人大对地方立法的主导作用。
市人大常委会法工委主任张福寿告诉记者，市人大常委会始终坚持党对立法工作的领导，在制定五年立法规划和年度立法计划，以及重要立法项目的确定、具体的重大立法问题协商等方面，地方立法紧紧围绕市委中心工作和全市大局，常委会党组认真研究，然后报市委批准后组织实施。例如，2012年年底，市人大常委会在编制2013年立法计划时，甘肃省委和兰州市委对治理兰州大气污染提出了新的要求，市人大常委会根据市委的总体要求，及时调整立法计划，配合市委的中心工作，将《兰州市实施大气污染防治法办法》的修订和制定《兰州市煤炭经营使用监督管理条例》两个立法项目确定进了2013年立法项目，并于当年公布实施，为兰州市的大气污染防治工作提供了有力的法规保障。2016年市委对修订我市烟花爆竹燃放法规提出了要求，市人大常委会及时调整立法计划，8月份安排审议并通过，报省人大常委会批准后，于2017年1月1日施行。由于市政府提前安排的周密宣传和详细实施措施，法规在今年的春节期间发挥了法治保障作用，全市烟花爆竹管控开局良好，人民群众举手称赞。而在今年的立法计划中，市人大围绕全市发展大局，将机动车排气污染防治、城乡规划、城市生活饮用水供水、城市综合管理执法等四件立法项目列入计划，用法规引领推动配合正在实施的“三大整治”攻坚战和文明城市创建工作。
开门立法科学立法回应民众关切
“在经济社会发展中，改革提供动力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基础。”张福寿说。兰州市人大及其常委会自1982年正式拥有地方立法权以来，共制定、修改、修订、废止地方性法规78件，作出法规性决定12件，现行有效的地方性法规36件。这些地方性法规，为我市城市建设与管理、环境保护等工作提供了有效的法治保障，促进了我市经济社会发展，保障了人民群众的合法权益。
而立法要想出精品，关起门来闷头苦干绝对不行。开门立法、民主立法才是科学途径。
作为北方城市，冬季供暖是市民常年关注的焦点问题。要制定一部适合兰州市情，老百姓认可，执行力强的地方性法规，听取市民意见必不可少。为此，在《兰州市城市供热管理条例》的制定中，市人大引入了立法听证模式，通过群众主动报名、公开遴选的形式，召集了9名市民代表、2名专家代表以及各3名人大代表和政协委员和5家媒体，举行了立法听证会，就室内温度计量、供热收费、管网维护、供热期延长及调节等问题进行了论证。事实证明，这种开门立法的工作取得了明显的成效。
同时，新一届人大常委会把开门立法也提高到更高的位置。明确了立法规划和2017年的立法计划要面向社会征求意见，并报请市委同意后，提交四月份的常委会审议通过。市人大常委会主任张建平还要求，立法联系点应当全覆盖，重点要放在基层。为此，在今年市人大常委会确定了13个立法联系点，覆盖了8个县区和兰州新区、高新区、经济区，既有乡镇街道，也有企业单位。
张福寿告诉记者，市人大常委会总结我市立法经验，作出了进一步提高立法质量的决定，从十六个方面提出了提高立法质量的具体制度和措施，其中公众参与立法是重要内容。其中规定：市人大常委会向社会发布立法信息、法规草案普遍公开征求意见、时间不少于15天、召开立法听证会、多方式征求意见等。修改后的《兰州市地方立法条例》中，将公众参与立法上升到法规层面予以固化。
同时，市人大常委会法工委在学习借鉴外地经验的基础上，结合实际，代拟了《兰州市人大常委会立法协商办法（草案）》，在《办法（草案）》中确定了立法协商是广泛的全社会协商，包含人大与“一府两院”、与人大代表、与政协委员、与各民主党派、与各人民团体、与其他社会组织和个人等特定或者不特定主体之间协商的原则，现在征求意见阶段，准备在征求意见的基础上完善修改报主任会议通过实施。同时，明确了法规草案起草的三大主体，即一是市人大常委会、市人大专门委员会和常委会的工作部门；二是市政府及其工作部门；三是委托社会力量或者公开招标起草。从制度上避免了政府部门单一起草地方法规的弊端。
良法善治雕琢条文打造精品法规
“面对繁重的立法工作任务，我们不忘初心，脚踏实地做好立法工匠，力图把每一部法律打造成符合党的主张和广大人民利益，并实际管用的精品。”张福寿说。而立法的工匠精神就是对每一项立法工作都要高标准严要求，精心琢磨、精益求精，逐条逐款打磨草案条文，竭力将至关重要的顶层制度设计好、把握好。
那么，一部地方性法规是如何诞生的呢？作为立法机关，市人大需要做哪些工作呢？张福寿告诉记者，首先是结合全市的中心工作和经济社会发展的热点问题，以及老百姓的期盼，确定立法计划。立法计划在广泛征求意见的基础上报市人大主任会、市委常委会通过，经人大常委会审议后，再开展立法调研，召集专家开展立法论证，起草法律法规。法规形成后，再经过市人大常委会一次审议，综合常委会组成人员意见后进行修改完善，再次向全社会公布，征求市民意见。随后提交市人大常委会二次审议，审议通过后报送省人大常委会批准后实施。
张福寿说，市人大常委会针对以往立法调研责任不清、界限不明、效果不好的问题，在修订立法条例时，对法规草案一审前和二审前的调研主体、任务、相互配合衔接等作出了明确规定，规范了市人大专门委员会、相关工委和法制委员会、法工委的立法调研论证工作。同时采取法委会统一审议逐条审议，常委会一般两审制原则。
而这仅仅是立法程序的一部分。法律法规实施后，还要开展立法后评估。例如，早在2012年，市人大就对《兰州市南北两山绿化管理办法》开展了立法后评估，在2013年、2014年进行了修订。2016年对《兰州市清真食品管理办法》进行了立法后评估。2017年计划对《兰州市殡葬管理办法》进行立法后评估。通过立法后评估，为下一步法规的修改完善打下坚实的工作基础。
还有一项工作就是执法检查。“执法检查是手段，解决问题才是目的。按照常规流程，执法检查后，人大常委会形成执法检查报告，在报告中提出整改意见，交予政府有关部门，政府有关部门接到审议意见后再整改。”张福寿说。

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